Партисипативне бюджетування: чого від нього можна чекати?

Інтерв’ю з Ейнаром Браатеном, професором Норвезького інституту міських та регіональних досліджень, Університету Осло та Акершус

Підготувала Оксана Василиця

Партисипативне бюджетування – це можливість участі мешканців міста в процесі управління міськими коштами. Які є форми та види партисипативного бюджетування?

Існує багато видів. Розглянемо дві крайні форми. Найпростіший спосіб, коли міська влада вирішує, яку частину бюджету можна виділити, та делегує громаді (мешканцям міста, асоціації орендарів) право приймати рішення, куди ці кошти спрямувати. Така форма існує в Чикаго, США. Після того, коли громаду запросили до участі в партисипативному бюджетуванні, вона відповідає за використання наданої частки міських грошей.

Іншу крайню форму цього процесу можемо спостерігати в Порту-Алегрі, в Бразилії. В цьому місті існує паралельна міська рада, яка обирається громадою міста терміном на 1 рік – Рада партисипативного бюджету (Municipal Council of the Budget). Члени цієї ради ретельно вивчають міський бюджет та дають прямі рекомендації, що повинно бути зроблено в цілому місті.

Її члени звертають увагу також на соціально-економічні фактори. Наприклад, будівництво школи у дуже бідному районі – пріоритет №1, в той час як будівництво басейну в непоганому районі повинно бути пріоритетом №10. Це дуже важливий інструмент в управлінні бюджетом всього міста.

Перший тип партисипативного бюджетування простіший в організаційному плані. Однак, наприклад, в Норвегії, він є незаконним, оскільки всіма грошима платників податків повинна розпоряджатися  міська влада. Якщо вона делегує ці повноваження комусь, хто не був обраний, тоді це незаконно. В Осло ми хотіли розпочати із найпростішої форми, але це виявилося поза правовим полем.

Наскільки у світі є поширеним явище партисипативного бюджетування? Які міста зазвичай його використовують? Для яких країн воно є характерним: розвинутих чи тих, що розвиваються?

Існують 2 способи поширення партисипативного бюджетування. Перший характерний для громадянських суспільств, що надихнулися прикладом Порту-Алегрі, де партисипативне бюджетування зародилося. В цьому місті у 2001 році провели Суспільний форум. Учасники цього заходу з’їхалися з цілого світу. Оскільки Порту-Алегрі використовує партисипативний бюджет більш, ніж 20 років, то має значний досвід у цьому питанні.

Другий тип поширення ініційований Світовим Банком, який запозичив цю ідею. Ця інституція нав’язує ідею партисипативного бюджетування країнам, пояснюючи, що для них це дуже потрібно. Багато країн Африки, Албанія, Монголія запровадили у себе партисипативне бюджетування. Досить складно поширювати таку ідею в такий спосіб, оскільки зміни повинні бути ініційовані суспільством, а не насаджені згори. Якщо прийдуть технократи та скажуть, що партисипативне бюджетування – це дуже корисно та необхідно, то це не спрацює. Населення міста саме повинно побачити і зрозуміти необхідність даного явища.

Сьогодні ми маємо поєднання різних видів поширення партисипативного бюджетування. В Україні та й Норвегії в даному процесі спостерігається комбінація суспільних активістів та експертів. Отже, це може бути третім видом поширення партисипативного бюджетування.

Міська влада вирішує, яку частку бюджету виділити під суспільні проекти. Наскільки значною є ця частка? Чи можете назвати цифри?

Дуже часто це мала частка – 1%. У Порту-Алегрі рада партисипативного бюджету аналізує не тільки бюджет, а й займається інвестиційними проектами. Наприклад, Ви хочете спорудити 100 нових шкіл. Для цього необхідно буде найняти нових викладачів та новий персонал, що зумовить зростання витрат проекту. Тобто під час розгляду проекту потрібно враховувати довгострокові витрати (утримання, експлуатація), що не завжди береться до уваги при партисипативному бюджетуванні. Найлегше організувати проекти для партисипативного бюджетування, коли вони не потребують значних довгострокових вкладень. Це може бути відновлення парку, зведення спортивних майданчиків тощо.

Чи потребує партисипативне бюджетування внесення змін до законодавства? 

Як виявиявилося, перший тип партисипативного бюджетування у Норвегії знаходиться за межами правового поля. Потреба у зміні законодавства залежить від країни та ситуації у ній. Іноді зміни не потрібні, але це залежить від самої законодавчої системи. Перше, що потрібно зробити – це узгодити регламенти реалізації бюджетного процесу.

Цікавий приклад з Порту-Алегрі: рада партисипативного бюджету також розробляє регламенти та регуляторні акти для партисипативного бюджетування. Тобто вони вирішують як цей процес буде проходити. Однак всі нюанси узгоджують до моменту надходження грошей.

Які є наслідки від партисипативного бюджетування?

Перш за все, бюджетний процес стає більш прозорим. Суспільство може побачити, куди ідуть гроші платників податків та брати участь у цьому процесі. До запровадження партисипативного бюджетування основна частка бюджету Порту-Алегрі ішла на зарплату та персональні премії. Однак, коли процес розпочався, то з’явився тиск суспільства, що більше грошей повинно бути спрямовано на інвестиційні проекти, частка партисипативного бюджету повинна зрости. Це дозволяє покращити ефективність використання бюджету. Цей позитивний наслідок помітив Світовий Банк.

Інколи за допомогою різних проектів можна залучити інертні соціальні групи у процес бюджетування. Наприклад, в одному бразильському місті були великі приміщення в порту. Громада вирішила зробити там культурний центр з місцями для репетицій, виставок, культурних заходів. Зазвичай люди мистецтва є доволі далекими від політики, тим більше, від бюджетного процесу, однак в цьому випадку вони були залучені. Отже, це ще один позитивний ефект.

Партисипативне бюджетування допомагає поліпшити громадянську освіченість. Цей процес показує, що міська влада не знаходиться десь далеко. Громада бере участь в цьому процесі та бачить його зі середини.

Партисипативний бюджет ґрунтується на довірі. Міська влада довіряє мешканцям керувати часткою бюджету. Цей процес без довіри не функціонуватиме.

Який механізм контролю над грошима, що виділяються на проекти?

Це залежить від моделі. Якщо ми розглядаємо модель з делегуванням повноважень, то ви даєте гроші громадянському суспільству і вимагаєте звіт. Або гроші можна поділити на транші. Наступний транш надається після звітування за попередні кошти. Це вельми поширено в скандинавських країнах.

У Порту-Алегрі система дещо інша: мешканці міста вирішують, а влада втілює в життя. Отже це є відповідальність адміністрації.

Ви розповідали про позитивні наслідки, проте чи є негативні аспекти? Чи відомі Вам випадки, коли партисипативне бюджетування не працює?

Коли ми говоримо про державні гроші, то не можемо не згадати про громадські еліти. Наприклад, існує асоціація  громади кварталу. В ній є органи управління. Окремі люди в цих органах займають керівні посади протягом 10-15 років і з легкістю можуть впливати на розподіл коштів. Також вони можуть отримати кошти, щоб потім їх витрачати на власний розсуд. Для таких дій вони використовують свої сім’ї. Це вид непотизму. Ви повинні уважно слідкувати, на що витрачаються гроші: чи їх крадуть у будь-якій формі, чи використовують не за призначенням.  Робота з громадю – це не завжди лише позитивні моменти.

В Україні є декілька міст, у яких розпочаті пілотні проекти, але загалом партисипативне бюджетування ще не є вельми поширеним. Зазвичай в Україні проекти, які беруть участь в партисипативному бюджетуванні, спрямовані на соціальну сферу: відновлення парку, встановлення лавочок, відновлення зупинок громадського транспорту. Загалом по світу на які проекти найчастіше виділяються гроші?

Партисипативне бюджетування найбільше підходить для третього сектору. Для людей простіше співпрацювати та домовлятися в рамках соціальних проектів, бо вони можуть побачити та відчути результати такої співпраці.

Чи готова українська громадськість до партисипативного бюджетування?

Я не дуже детально знайомий з ситуацією в вашій країні, однак опитування та дослідження показують, що в Україні люди потребують більшої участі в процесі прийняття рішень. Я вважаю, що партисипативе бюджетування можливе всюди. Існують різні форми із різним використанням ресурсів, тому ви можете пристосувати його до місцевих реалій.