“Policy-making по-українськи” – Роман Кобець, експерт з аналізу державної політики

Фото: Роман Кобець

Роман Кобець, експерт з аналізу державної політики, викладач навчальної програми «Написання та візуалізація політик на основі даних»,  у короткому інтерв’ю для Школи управління УКУ ділить своїми думками про те, якою повинна бути розробка та реалізація державної політики в Україні.

 

Policy-making по-українськи

Той стан, в якому перебуває Україна зараз є наслідком того, що в нашій державі процес розробки державної політики не був у полі уваги. Ніхто всерйоз не думав про його недоліки і як його змінити. І в результаті – він перебуває в такому архаїчно занедбаному стані, яким його ми успадкували з радянських часів, і за часів незалежності додавали не менш абсурдні компоненти. Будь-хто, хто мав справу з тим, щоб підготувати, проадвокатувати якісь рішення на рівні Кабінету міністрів чи Верховної Ради, я думаю, пережив сім кіл пекла і десь інтуїтивно розуміє, наскільки це абсурдна процедура. Але, на жаль, в Україні домінує переконання, що погана державна політика є не так наслідком неякісної процедури, як наслідком неналежної волі людей, які працюють в цих органах.

Ми звикли персоніфікувати всі проблеми, ми не бачимо структурних проблем, ми бачимо проблеми персональні. Тому для нас завжди було більш важливим питання кадрового оновлення, ніж питання того, за якими процедурами, і на підставі якої інформації ці кадри готують і ухвалюють рішення. Якщо подивитися на досвід урядів західних країн, ми можемо побачити просто разючі речі, які в нас не відповідають навіть вимогам здорового глузду.

В нас державна політика – непослідовна і зазнає суттєвих трансформацій від складу до складу. В нас вона – волюнтаристична, залежить від волі перших осіб, багато в чому є замкнутою. Бо до процесу розробки ключових рішень залучені окремі експерти і ніхто не працює з тими носіями інтересів, на які ці рішення мають вплив. За виключенням окремих типів рішень, коли консультуються з профспілками і органами самоврядування. Але – це окремі рішення, як система це не працює, з відсутністю цілих важливих етапів, таких як оцінювання і перегляд політики. Ми звітуємо, на який відсоток рішення виконані, але жодною мірою не співміряємо з тим, які проблеми вони мали вирішити і з динамікою цих проблем. На жаль, відсутнє розуміння специфіки, що таке розробка державної політики. Всі органи влади зайняті радше заходами з реалізації незрозумілої політики. В нас і дотепер органи влади не мають політики, а вживають заходи. А множина заходів не творить політику. На жаль, в нас домінує західноцентричний тип мислення і сприйняття тих подій, які відбуваються у врядуванні в широкому сенсі цього слова. Це я назвав найпринциповіші і найочевидніші вади, з якими стикається будь-хто, хто починає працювати з органами влади в Україні. І байдуже , чи це міська влада чи Кабінет міністрів.

Про успішну державну політику

Успішна державна політика – це та політика, яка вирішує суспільні проблеми, робить так, щоб в державі громадянам було комфортно жити. І мабуть найкращим свідченням є те, чи з країни виїжджають чи приїжджають люди. Якщо людині комфортно працювати, відпочивати, народжувати і виховувати дітей, доглядати за літніми батьками – вона ніколи не покине країну і навпаки. Колись Жан-Жак Руссо говорив, що «єдиним критерієм доброго врядування є населення, бо коли людям добре – відбувається приріст населення».

Хороша державна політика – це та політика, яка допомагає вирішувати наші повсякденні проблеми і робить країну більш спроможною реалізовувати ті шанси, які відкриває перед нею новітня доба. Це з одного боку, а з іншого – яка безумовно балансує інтереси різних суспільних груп. Не можна вирішувати проблеми одних за рахунок інших. Завжди можна зробити меншість, яка буде процвітати за рахунок ресурсів більшості. Тому хороша державна політика – це та політика, яка балансує інтереси. Якщо взяти загалом, критерій успішності політики – це задоволення базових потреб суспільства, яке не породжує конфліктів всередині суспільства, яке більш-менш відчувається справедливим за впливом на різні групи цього суспільства.

Про роль аналізу політики в публічному управлінні

Аналіз політики в Україні дуже часто догматизується, зводиться до окремих типів документів чи аналітичних процесів. Хтось каже, що аналіз політики – це аналіз витрат і вигод, хтось – це зелена чи біла книга. Ні, аналіз політик не зводиться до якихось документів чи процедур. Його ідеологія проста і складна водночас. Мета аналізу – це покращити розуміння того вибору, яке здійснює той, хто приймає рішення. Це зібрати потрібну інформацію, яка покращить розуміння того, хто приймає це рішення. Його мета – просвітницька. Усвідомлений вибір є власне результатом хорошого аналізу політики. Тому він варіюється від того, для кого ви готуєте таку інформацію і стосовного якого рішення така інформація може бути зібрана. Це загальна установка на раціоналізацію процесів ухвалення рішень, які в нас, як правило, відбуваються інтуїтивно, на досвіді, на здогадці, на припущеннях без належного рівня обґрунтування і переконливості. Найважче в аналізі політики – це відійти від інтуїтивного розуміння, впевненості, що ми все знаємо. Це завжди спроба втримати неоднозначність і проблематичність, на перший погляд, очевидних речей: що таке проблема; які є варіанти вирішення; який варіант кращий; за якими критеріями зважувати, обирати цей варіант; що може слугувати критерієм успішності того, що ми робимо. Це постійне питання вибору і кращого усвідомлення. Тому аналітик не повинен поспішати. Його базова чеснота – це якраз не поспішати, а всерйоз задумуватися, звертати увагу на ті речі, які інші припускають, як само собою зрозумілі. Я це називаю роздільною здатністю мислення. Люблю цитувати Ільфа і Петрова з «Золотого теляти»: «Шура Балаганов не знав, що таке «статус-кво», він орієнтувався на інтонацію…». Тому важливо, щоб у нас рішення не ухвалювалися з орієнтацією на інтонацію: чи суспільної думки, чи волі начальника. Аналітик завжди має бути непоспішливим і намагатися подивитися на речі з якомога широкого спектру позицій. Виваженість є базовою чеснотою аналітика.

Аналіз політики в нас дуже часто розглядається, як консенсус між експертами, коли збираються експерти, як носії різних традицій, теоретичних підходів. І вони ніби находять консенсус, і це вважається хорошою аналітичною роботою. Насправді, аналітична робота – це робота не тільки експертів. Це велика робота з консультацій з тими, на кого це рішення впливає і з тими, від кого залежить реалізація цього рішення. В цьому сенсі ми маємо поодинокі приклади успішних реформ. Я вважаю такою реформою – медичну.

Але найважливіше в тому всьому – що немає системи, немає усталеної практики, яка б це зробила нормою і вимогою до розробки рішень в уряді як такої, як раціонального типу врядування. Це мають бути повсякденні процедури, за якими працюють міністерства, муніципалітети, обласні органи влади, тому що органи влади мають приймати усвідомлені і добре виважені рішення. Вони мають розуміти всі обмеження, застереження, критику, ціну, яку платить суспільство за реалізацію тих, чи інших рішень. Це поодинокі приклади, які показують, що успіх є, але його треба масштабувати, щоб трансформувати повсякденну роботу уряду.

Як змінити культуру розробки та прийняття рішень в органах влади?

Як казав Лао-Цзи: «Дорога в сто тисяч лі починається з першого кроку». Завжди треба з чогось починати. І я думаю, Український католицький університет – це те середовище, де можна найкраще рекрутувати неофітів – тих людей, які швидко можуть зрозуміти логіку повного циклу державної політики. І для них вона стане внутрішнім переконанням, внутрішнім стрижнем. На цій навчальній програмі «Написання та візуалізація політик на основі даних», яку Школа управління УКУ реалізує з держслужбовцями та громадськими активістами, є багато представників міністерств, директоратів. Тих структурних підрозділів, для яких розробка політики мала би стати головною функцією, і для яких ці навички мають бути засадничими. Тому, в мене є сподівання, що з часом процедури всередині уряду будуть змінені і ці люди, нарешті, зможуть зайнятися тим, задля чого міністерства існують – формувати політику, а не реалізовувати незрозумілі заходи.

Ще одне важливе запитання: як змусити українців перестати зводити причини своїх неуспіхів до особистостей конкретних політиків? Як перефокусувати увагу з особистостей та їхніх намірів на те, що при ухваленні рішень наміри – важливі, але від них рішення залежать найменше. Рішення більше залежать від тієї інформації, яка у вас є; від тих обмежень, в які ви поставлені; від тих процедур, за якими ви їх ухвалюєте. Наше суспільство не бачить цієї проблеми, ми бачимо проблему в людях. Далі займаємось викриттям, змаганням, хто має шляхетніші наміри, і, на жаль, ігноруємо засадничі речі. І рівень суспільного дискурсу довкола політиків, на жаль, викликає сум. Як цю ситуацію змінити? Можливо створити альтернативні острівки, які будуть привертати і змінять суспільні настрої, де обговорюватимуть не особистості, а проблеми, варіанти рішень, впливи, інтереси.

Розмову записала Марія Гонська