escorte paris Erotisch Pornos

«Новий Регламент роботи Кабінету Міністрів України – нова структура і практика врядування» – Роман Кобець, експерт Офісу ефективного регулювання (BRDO)

У березні 2020 року уряд ухвалив оновлений Регламент роботи Кабінету Міністрів України, в якому закладені кращі світові стандарти роботи уряду, які дають старт повноцінному процесу формування державної політики в Україні.

Ми розпитали Романа Кобця, експерта Офісу ефективного регулювання (BRDO), викладача програми «Написання та візуалізація політик на основі даних» про новації нового Регламенту, до розробки якого він був залучений.

Про новації нового Регламенту

Регламент Кабінету Міністрів – це засадничий внутрішньоурядовий документ і його норми поширюються виключно на організацію роботи самого Кабінету Міністрів. Він описує по суті ті процедури, за якими готуються  і виконуються ті чи інші функції, приймаються відповідні рішення, акти. Це – умовно кажучи своєрідна логічна структура, яка впорядковує процеси діяльності всередині Кабінету Міністрів України. Багато в чому цей документ і визначає практику врядування і відображає певну ідеологію. Попередній Регламент був написаний в продовження комплексу нормативного регулювання, яке є в законодавстві: Закону про Кабінет Міністрів, відповідного розділу Конституції України, де це все описано. Тому ми (як ініціатори змін) не могли виходити за межі, які встановлені Конституцією, але змогли до певної міри поміняти логіку цього процесу.

Первинний проект регламенту, який ліг в основу прийнятого Регламенту на 90% був підготовлений фахівцями Офісу ефективного регулювання (BRDO) ще влітку 2017 року. І станом на жовтень 2017 року в нас вже був перший варіант його проєкту. Багато в чому – це проєкт колишнього Прем’єр-міністра Олексія Гончарука. І я доклався до цієї роботи. В нормопроєктувальному оформленні нам допомагали Христина Файчак, Світлана Складанова, Людмила Лісіна, Арсен Попель які дуже ретельно доопрацювали вже в 2019 році.

Є кілька принципових новацій на яких, як на трьох китах, ця логічна конструкція нового регламенту побудована. Насамперед, нарешті набули матеріальних обрисів те, що називається головною функцією Кабінету Міністрів – формування державної політики. Бо дотепер це поняття було досить розмитим: Що таке державна політика? Що означає її формування? Більшість законодавства містить формулювання на кшталт: «орган виконавчої влади, який відповідає за формування і реалізацію політики», просто не розуміючи, що формування і реалізація – це, в принципі, суттєво відмінні речі. Що не може займатися формуванням політики той, хто реалізує її, чи навпаки той, хто реалізує – формуванням, інакше він буде під себе це робити. Відповідно, нашою ідеологією було чітко структурувати діяльність Кабінету міністрів довкола процесів формування політики. Це означає, що діяльність з формування політики переноситься в міністерства, а реалізація цієї політики в перспективі має відійти на центральні органи виконавчої влади, такі як: інспекції, служби, агенції і т.д.

По-друге, всі акти Кабінету Міністрів набувають певної логічної впорядкованості. Спочатку формулюється певна політика, а для її реалізації розробляються проєкти нормативно-правових актів, розпорядчих актів і всього іншого. Для того, щоб всі документи політики були прийняті, ми передбачили підготовку дуже серйозного набору аналітичних документів – це документи, які надають значиму інформацію, яка обґрунтовує, чому саме така, а не інша політика обрана урядом. Документом, яким формулюється політика є Концепція державної політики в певній сфері і вона напряму прив’язана до відповідних цілей Програми діяльності Кабінету Міністрів, які, як відомо, затверджуються Верховною Радою України при формуванні нового складу Кабінету Міністрів. Ці Концепції мають деталізувати, як досягати цих цілей і, відповідно, аналітичні документи мають обґрунтувати, чому саме такий варіант реалізації обраний. Нинішня усталена практика є дещо спрощеною та свавільною: спочатку затверджується Програма діяльності Кабінету Міністрів, а згодом і приймається план заходів щодо її реалізації. Такий традиційний український шлях – не зрозуміло чому саме такі заходи, чому ці, а на інші, чи достатньо їх, чи ні? Я б сказав це є бездоказовий, спонтанно-інтуїтивний тип розробки рішень. От нам здається, щоб реалізувати це – потрібно зробити те, а іншим здається не те. Тобто, ніякого логічного переходу і причинно-наслідкового зв’язку між декларованими цілями і заходами не простежувалося. Наш Регламент передбачає, що має бути певний документ, який це впорядковує, логічно систематизовує. Це є Концепція політики і документ, який описує всю логіку і пояснює чому так, а не інакше – аналітична довідка до цієї Концепції.

По-третє, ми запроваджуємо досить серйозні вимоги до консультацій зі стейкхолдерами. Тобто на всіх етапах розробки політики: від формування Концепції до її перегляду мають відбуватися публічні консультації, які ми поділили на два великі потоки. Ми зберігаємо традиційні для України так звані широкі консультації з громадськістю. Це коли уряд займає досить пасивну позицію, просто вивішує проєкт рішення на вебсайті, а всі, хто має побажання можуть дати свої зауваження, пропозиції. Але ми започаткували більш суттєву і вимогливішу норму, яка передбачає, що при розробці політики і нормативно-правових актів і їх реалізації, уряд або розробник, у цьому випадку – Міністерство, мають активно проводити консультації з тими, на кого безпосередньо буде здійснений цей вплив. Тобто, вони повинні самі йти, розшукувати, розпитувати, запрошувати стейкхолдерів до розмови, а не чекати того, що вони на вебсайті залишать якийсь зворотній зв’язок. Суттєвими є і вимоги до проведення таких консультацій. Цей документ – звіт про проведення консультацій має супроводжувати тепер всі документи політики, всі проєкти нормативно-правових актів.

Ми також вводимо процедуру оцінювання успішності політики – це коли ми за певний час реалізації політики починаємо аналізувати фактичний її вплив: чи вдалося політиці вирішити ту проблему, задля якої цю політику приймали. Наскільки вона була успішна з точки зору зменшення масштабу проблеми, поліпшення показників динаміки, гостроти. Відповідно, це буде новий тип документів, яких до того в уряді не було. Це оцінювання – встановлення фактичного впливу, оцінка успішності. В нас, традиційно, обмежувалися звітністю про відсоток виконання плану заходів, а не те, який вплив ці заходи здійснили на ту проблему і на ту частину суспільства, на які вони повинні бути спрямовані. Це є базові речі і всі ці новації обгорнуті в серйозні ІТ рішення. Це створення системи електронного документообігу. Всі ці документи: аналітичні, політичні і нормативно-правові мають розроблятися в спеціальній ІТ системі, розробка якої має бути вочевидь трохи пізніше. Там і буде реєстр стейкхолдерів – тих з ким можна буде консультуватися, кого варто запрошувати, до кого варто звертатися. Він має бути відкритий, прозорий, щоб всі розуміли, з ким уряд працює, аби не було звинувачень в потенційно корупційних зв’язках. Щоб забезпечити максимальну відкритість і підзвітність, цей процес має бути відкритим. Тому збільшення кількості різноманітних аналізів (роботи з даними), консультацій (роботи з інтересами), обґрунтувань, а не спонтанно-інтуїтивних рішень у вигляді планів, заходів і відстеження відсотків виконання плану –  це і є базова ідеологія цього документу.

Прийняття нового Регламенту – це перемога своєрідно ментальна. Вона пропонує нову структуру і практику врядування, яке себе зарекомендувало як успішне в тих країнах, які ми вважаємо розвиненими. Для нас ця модернізація врядування як проблема ще ніколи всерйоз не розглядалася в Україні. Ми, певною мірою, успадкували радянську систему, де політика розроблялася в «Центрі», в Москві, незрозуміло як і чому саме така а не інша , а нам надсилали її на виконання, і всі звикли  займаються реалізацією незрозуміло якої політики. Тобто пишуть плани, звітують про виконання, переймаються контролем, виконавською дисципліною, а між тим, навіщо це робити – не зовсім зрозуміло. А по друге – це є дуже проста річ. В нас є психологія держслужбовців, яка полягає в тому, що поки не вимагається – ніхто нічого робити не буде. Щоб цей процес запустився – нам треба було б зробити два-три серйозних пілотних проекти, протестувати наскільки це життєздатна схема, наскільки реалістичні нові вимоги, які ми закладаємо в нього. Але, на жаль, в нас система побудована так, що ніхто нічого не буде робити, поки цього не вимагається. Тому будь-яка реформа починається зі зміни вимог. В нашому випадку – це зміна вимог до організації роботи Кабінету міністрів і відповідно – зміни в Регламенті. Наступним кроком з ухвалення цього Регламенту мала б стати робота з розробки великої кількості методик, які пов’язані з підготовкою відповідних аналітичних документів і документів політики, проведення великої кількості навчань щодо адекватного планування та  проведення публічних консультацій із заінтересованими сторонами (стейкхолдерами) й т.д.

Коли запрацює новий Регламент?

В нас були великі плани, щоб скоординувати цю роботу з Верховною Радою в перспективі, щоб ми вийшли на спільний цикл політики, в якому є місце як уряду, так і парламенту. Щоб це був єдиний механізм, де немає взаємного поборювання різних центрів розробки політики, а є більш менш синхронізовані, узгоджені процедури спільної роботи над цим. На жаль, так сталося як у відомому анекдоті, що «справи на кухні перемогли борщ». Тому, як далі складеться доля цих всіх робіт – в нас певності немає. Я з високою долею ймовірності прогнозую, що з огляду на притаманну для української традиціоналістської ментальності інерційність, боязнь змін швидше за все, ці зміни в Регламенті не будуть запроваджені в життя. З 1 липня 2020 року вони мали набути чинності, тепер відтерміновані до 1 січня 2021 року. Але найімовірніше – вони будуть скасовані. Ми цього дуже побоюємося і хотіли б уникнути такого сценарію. Але рішення тепер за новим складом Кабінету Міністрів – наскільки вони вважають є сенс продовжувати бути наступником цієї логіки реформування. Чи вони в цьому сенсу не побачать і це їхнє «суверенне право» визначати принципи власної роботи, зокрема й повернутися до звичних схем організації роботи. Завжди є ризик для речей надто незвичних, надто радикальних. Чим більші, швидші зміни ви хочете запровадити, тим менше шансів їх реалізації. А ми тут захотіли поміняти надто багато і надто масштабно. Масштабно і глибоко. Тому є ризик, що це буде зірвано, або скажуть, що це нереалістичні вимоги, що це – зупинить і паралізує діяльність всіх, сповільнить прийняття необхідних і швидких рішень. І все це не для того, щоб рішення стали кращими, а ще один спосіб зволікати з необхідними рішеннями. Так традиційна риторика: «Якщо ваші процедури не пришвидшують рішення – то вони є шкідливі. Нам головне – швидкість прийняття».

Коли ж новий Регламент запрацює треба розробити певні стандарти, підготувати методичні матеріали, дати людям в руки інструкції, як це зробити, потім по них навчити, потім консультувати, бо в них виникатимуть питання, сумніви, хтось має їм в цьому допомогти розібратися. Потім треба зробити систему контролю якості, подивитися, як це працює: де бракує в людей знань, де неадекватні процедури, де надмірні вимоги, а де навпаки недостатньо уваги приділено певним питання. Щоб потім переглядати періодично ці процедури – це те, що називають «policy learning process», коли уряд рефлексує над власними процедурами і періодично за результатами оцінювання цього процесу змінює їх, робить їх ефективними, більш успішними, менш затратними. А це вже «change management» і це окрема велика тема.

Розмову записала Марія Гонська

Mp3 indir